第一章 土地利用现状分析

阳山镇位于惠山区西部，东接钱桥镇，南接滨湖区胡埭镇，西接常州市武进区，北接玉祁镇、前州镇，境内有锡陆公路，构成本镇对外开放，对外联系的交通动脉，水运有直湖港，运量较大。阳山镇山明水秀，土地肥沃，气候温和，四季分明，自然条件优越，素有“水蜜桃之乡”的美称。全镇土地总面积35.99平方公里，人口34241人，其中农业人口30419人，城镇人口3823人。

一、自然条件

1、地质地貌

地质：境内地质构造受太湖—钱塘褶皱控制。地层主要隶属苏州—长兴下去。基岩露少而零星，地层出露残缺不全。丘陵区以洪积为主，平原区以冲积、湖积为主。

地貌：境内地貌类型为低山丘陵和堆积平原两部分。共有四座小山，最高大阳山青岛高程170.7米，长腰山107.6米，小阳山30.0米，境内平原属堆积平原。

2、土壤植被

土壤：据1997—1982年惠山区第二次土壤普查，全镇有4个土类，14个土属和34个土种，土壤总面积13622.3亩，境域土壤主要有黄泥土，面积最大，白土和黄泥土交错分布在高平田和平田地区，乌泥土分布在低平田和平田局部低洼地。

植被：阳山镇处于北亚热带常绿阔叶混交林地带的南部。植被类型以人工植被为主，丘陵山地的植被也深受人类经济活动的影响，镇林木覆盖率40%，城镇建成区公共绿地和居住区绿化面积600.0亩，绿化覆盖率45%。大气环境质量保持在国家二级标准。

3、水系

阳山镇水道纵横，河塘交错。

4、气候

温度：根据气象资料，境内年平均气温15.5℃，80%的年份在15℃以上，年平均气温最高为16.8℃（1994年）最低为14.7℃（1969、1980年），全年四季分明，一月最低平均2.5℃，年最低气温多出现早12月下旬至2月上旬之间。7月份最高平均28℃，高温多出现在7月上旬至8月下旬之间。

降水：境内年平均降水量1087.7毫米，雨日127天，80%的年份降雨在800毫米以上，56%的年份在1000毫米以上，年际间差异悬殊，季节变化明显。降雨最多的年份雨量为1581.8毫米（1991年），最少的年份仅569.1毫米（1978年）。一年内降雨相对集中在作物生长旺盛的季节，5—9月各月雨量平均超过100毫米。夏季总雨量多的年份近600毫米以上，少的年份只有129.4毫米，相差近4倍，因此小旱小涝经常发生，大旱、大涝10年1—2遇。全年有3个月雨期：4—5月春雨，6—7月梅雨，9—10月台风秋雨。历年平均于6月15日入梅，梅雨期为25天，雨量231毫米。暴雨多出现在梅雨和台风季节，而春雨、秋雨多为绵绵细雨。全年有2个相对偏旱期，即梅雨结束后的7—8月间有一端伏旱天气，12月至次年1月雨量不足40毫米的冬旱季节。

日照：全年平均日照时数2010.4小时，日照百分率46%。日照年际变化和季节差异均较大，最少的年份1774小时，日照百分率40%（1993年），最多的年份2358.1小时，日照百分率53%（1967年）。4—5月份阴雨天气多，日照百分率仅40%左右；7—8月份多高温伏旱天气，为全年日照最多的季节，2月份为全年日照最少的月份，3月份日照百分率最小。

二、土地利用现状描述

据1996年土地详查变更资料，阳山镇1996年土地总面积为53978.6亩。

1、农用地

1996年全镇农用地面积36889.6亩，占土地总面积的68.34%，其中耕地面积25948.7亩，占土地总面积的48.07%；园地面积4257.7亩，占土地总面积的7.89%；林地面积1917.0亩，占土地总面积的3.55%；其它农用地面积4766.2亩，占土地总面积的8.83%。

2、建设用地

1996年全镇建设用地面积13493.2亩，占土地总面积的25.00%，其中城镇村居民点用地面积7144.6亩，占土地总面积的13.24%；独立工矿用地面积2013.5亩，占土地总面积的3.73%；特殊用地面积68.1亩，占土地总面积的0.13%；交通用地面积2191.4亩，占土地总面积的4.06%；水利设施用地面积2075.6亩，占土地总面积的3.85%。

3、未利用地

1996年全镇未利用地面积3595.8亩，占土地总面积的6.66%，其中未利用土地面积526.5亩，占土地总面积的0.98%；其它土地面积3069.3亩，占土地总面积的5.69%。

三、土地利用现状分析

1、结构分析

土地利用结果是长期以来人类对土地利用的生产时间中逐步形成的。随着不同时期社会发展和经济政策的变化，土地利用结构也会有所变化。土地利用结构不但受社会经济政策的影响，同时也受到地域自然条件的制约。但是无论其形成如何变动，就其本质而言，一个好的土地利用结构必然是能量流动，物质转换的最佳状态，必然能够保证区域生态、经济、社会三个效益的高度统一及区域土地的永续利用。

全镇土地利用类型，按土地利用现状分为农用地、建设用地、未利用地。其面积分别占比例68.34%、25.00%、6.66%。

2、质量分析：

本镇地处长江三角洲太湖平原，土质肥沃，自然肥力较高。从整体看，本镇土地质量优势明显，土壤类型好，有机质含量高，地形地貌多为平原区，适于农业耕种。长期以来土地利用过程中用养结合，本镇土地肥力平均水平略有上升，土壤有机质含量已从1981年的2.31%上升到1996年的2.77%。

3、利用程度分析：

土地利用的程度以人们的物质需求为动力，随着人类社会的发展而发展。土地利用利用程度反映人们对土地利用的历史进程，也是衡量一个地区和社会发展及科学进步水平的标志。一般而言，土地利用程度高，则土地开发潜力小；反之，土地利用程度低，则土地开发潜力大。本次规划中，土地利用程度以土地利用率，土地集约水平、土地生产力、土地生产力、土地经济效益四个系列的技术经济指标加以分析。

（1）土地利用率指标体系

该指标体系有土地利用率，土地垦殖率，森林覆盖率，建设用地率等组成。

土地利用率，即全镇已利用土地面积和镇域土地总面积之比。1996年土地利用率93.34%。

土地垦殖率，即耕地面积与土地总面积之比。1996年本镇土地垦殖率为48.07%。

森林覆盖率：即有林地面积与土地总面积之比。1996年镇域森林覆盖率3.55%。

建设用地率：即城镇村、工矿用地和交通用地等与土地总面积之比。1996年本镇建设用地率为25.00%。

（2）土地利用集约度

土地利用集约度，是反映在农业生产实践中土地利用的集约化水平指标。一般是以土地利用机械化程度，电力化水平，水利化水平共同加以描述的。

机械化水平，全镇1996年农机总动力0.45347万千瓦，亩均动力1.17千瓦，农机总资产440万元。反映出本镇农业机械化水平较高，在全省处于领先水平。

电力化水平，1996年全镇农村用电量为100万千瓦时，平均每亩用电量1399万千瓦时。

水利化水平，1996年全镇有效灌溉面积23353.8亩，占耕地面积的90%。

（3）土地生产力水平

土地生产力水平，主要反映土地生产能力及其水平，它与土地本身的质量，属性以及人们对土地的经营管理水平有着密切的关系。土地生产力水平主要以各业生产单位面积的产量衡量。本镇粮油单产均高于全省平均水平，属高产地区。

（4）土地利用经济效益

土地利用经济效益是指人们在土地经营活动中最后获得经济利益，它不但是土地质量及属性的函数，而且与人们的经营策略、市场行情等密切相关。

四、土地利用潜力分析

由阳山镇的土地利用现状分析可知，虽然其土地的开发利用率（已利用土地与镇域土地总面积比值）较高，但土地利用效益还有潜力可挖。

1、全镇尚有3595.8亩未利用土地

未利用土地是土地利用挖潜的直接作用点，在镇3595.8亩的未利用土地中，有3069.3亩属于河流水面，其余的526.5亩大部分是山地，还在造林中，对于此类土地的开发利用，必须考虑到本地类可供开发利用的程度，既要加大开发力度，进行适度开发，也要认识到土地地力对利用方向的制约，要将土地利用挖潜建立在土地使用适宜性分析的基础上。由于土地利用不同类型之间的相互交叉降低了土地利用的规模效益，故而在土地利用挖潜时，要强调不同类型的土地利用形成规模，讲究规模效益，提高镇域内基础设施的利用率。

2、加强镇域城镇村的布局规划，集约利用土地

阳山镇现状村镇居民点分布较零碎，降低了土地的使用效率，1997—2010年期间，通过对部分村镇的合理拆并，可整理出一部分土地，同时，在各中心村与部分基层村制定规划，提高建筑容积率，提高村镇用地的使用效率。

3、从耕地利用现状的高度，外延处以分析，尚有潜力可挖潜

现状耕地未能成片成块，规模效益不明显。1997—2010年期间，通过对耕地的扩边，整形进行适度的农地整理，应能得到一定规模的耕地。

通过对阳山镇土地利用现状分析可知，阳山镇的土地开发可以程度已较高，已没有大片荒地可以开发，故而，规划期内土地利用将以内涵挖潜为主，搞好土地的集约经营，进一步提高土地的利用率和产出率，将是阳山镇今后土地利用的根本战略措施。

五、土地利用特点，存在问题及其对策

1、土地利用特点

（1）区位优势显著

本镇所处区域经济比较发达，科学技术进步较快，土地综合开发环境较好。

（2）土地利用效益高

2000年每平方公里国内生产总值1686.3万元。

（3）土地利用程度高

本镇土地利用率、垦殖率、集约度和生产力水平比较高。

2、土地利用存在问题

（1）土地利用结构不合理

全镇土地利用以农业为主，耕地比重较大，林地、园地面积小。由于土地利用结构单一，土地生态环境不甚理想，土地整体功能受到影响，尤为突出的是农业内部结构仍不尽合理。按照本镇域的具体可能条件，种植业以外的土地资源还有很大发展潜力，生态农业、立体农业等现代农业仍有待于合理规划发展。

（2）土地利用基础设施尚不够完备

全镇虽然有一些高产、稳产农田，集约化也达到一定程度，但是从整体看，土地利用的基础设施尚不够完备和先进，特别是对河流的整治较为滞后。

（3）不同类型土地布局不合理

阳山镇各土地利用类型之间存在较为明显的相互交叉现象，尤其是耕地与村镇建设用地之间的交错。这将极大削弱土地利用的规模效益，降低土地使用的效率，是一种很不经济的土地利用布局。

（4）人均占用耕地量逐年下降

根据阳山镇历年资料显示，1992年至1996年底，耕地面积存在减少的趋势，而全镇人口近年来却基本保持一定的增长幅度，故而人均拥有的耕地数量呈现下降的趋势。

（5）耕地利用程度不够

由于耕地本身地力有限，再加之重用轻养、分散经营，故而限制了耕地潜力的进一步提高，因而在农田建设中，应加大科技投入，加强水利建设，用养结合，防止水土流失，保证农田的及时给养。

3、对策

（1）科学利用和开发土地。以“资源—人口—需求—技术—经济—生态协调发展”为理论指导，进行有目的的，有序的土地开发利用与生产实践活动，使土地利用始终置于科学合理基础之上。

（2）加强土地基础设施建设。土地基础设施建设是土地路向良性转变的根本性措施，因此，本镇应在科技经济实力不断增强的同时，不断增加对土地的科技与资金投入，加强对土地基础设施的建设。

（3）实现土地利用方式的转变。为进一步提高土地利用率，土地利用方式要向集约型经营转变。本镇土地利用率93.34%，走外延扩大土地利用面积的空间非常狭小，所以经营策略必须遵循以内涵挖潜为主，集约化发展的方针和策略。通过集约经营，引导广大经营者不断对土地投入，并增加科技投入量，增加保护性栽培用地，增加旱涝保收农田，提高土地生产能力。

（4）搞好土地保护措施建设。本镇土地利用环境质量有下降的趋势，为遏制这一不利趋势，本镇域范围内，必须强化土地利用保护性措施建设，加强土地利用结构调整，增加保护性用地面积，培肥地力，遏制肥力下降趋势，对高产实施综合治理，保护优质耕地资源不流失。

（5）加强土地利用的宏观管理，依法管理土地，以规划为龙头，强化规划管理，科学管理土地资源。建立日常地籍管理制度，全面推行土地有偿使用制度。在土地综合开发建设中，把开发利用与治理保护结合起来，实行开发利用与治理保护并重的方针，强调“占一补一，占补挂钩”，并注意各部门之间的协调配合，保障土地利用总体规划管理与实施的顺利进行。

第二章  土地整理、复垦开发专项规划

土地是十分宝贵的资源和资产。对于土地管理，特别是耕地保护这一事关全国大局的问题，党中央和国务院高度重视。在《中共中央国务院关于进一步加强土地管理 切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号文件）（以下简称11号文件）中明确提出了加强土地管理，切实保护耕地的治本之策和坚决措施。为了贯彻落实党中央国务院11号文件精神，按照惠山区土地利用总体规划的具体要求，本着实行占用耕地与土地整理、复垦开发补充耕地相平衡的原则，通过土地整理与复垦开发，增加有效耕地面积，确保耕地总量动态平衡，特研究制定本规划。

土地整理、复垦规划是土地利用总体规划中的专项规划。本规划期限同阳山镇土地利用总体规划一致，规划基础年为1996年，规划起始年为1997年，规划目标年为2010年。

本规划确定的有关土地整理 、复垦开发等规划指标纳入阳山镇土地利用总体规划并组织实施。今后，凡是在本镇辖区范围内从事土地整理、复垦开发等活动，均应遵照本规划执行。

根据上级土地利用总体规划要求，在规划期内，全镇各项建设占用耕地3622.0亩，其中城镇建设占用耕地3179.5亩，村庄建设占用耕地68.5亩，交通建设占用耕地350.0亩，水利建设占用24.0亩。为了实现耕地总量动态平衡，必须充分挖掘全镇土地资源利用潜力和开发潜力，推进土地整理、复垦开发以弥补规划期间减少的耕地数量，并实现适量净增。

一、土地整理与土地复垦开发的潜力、分布及效益评估

1、土地后备资源的潜力

我镇现有土地后备资源5828.0亩，在全镇域内分布不均。主要分布火炬村、北湖村；其他村零散分布多则几百亩，少则几十亩，分布不均匀。

土地后备资源可供开发利用面积5828.0亩，其中可开发为耕地5828.0亩。

2、效益评估

据详查数字，我镇现有耕地25948.7亩，在这些耕地中存在可利用的潜力，据我镇对原有耕地大面积整理成果分析，耕地面积可增加3—8%，产量增加20%，生产成本降低20%，同时，通过整理提高耕地质量，改善了农业生产条件和环境，增加了农民收入，带来了农村经济的全面发展和社会进步。

二、土地整理与土地复垦开发的指导思想和目标

1、指导思想：

土地整理与开发复垦应坚持的指导思想：立足落实基本国策的高度，根据耕地自求平衡的需要，本着先易后难的原则，形成土地整理与开发复垦的机制，为实现耕地总量目标提供保障。

2、整理、复垦开发目标：

开发复垦：1997—2010年土地复垦开发面积为3891.5亩，建成耕地3891.5亩。

建设用地：1997—2010年建设用地复垦面积为1568.5亩，建成耕地1568.5亩。

土地整理：1997—2010年土地整理面积为613.0亩，建成耕地368.0亩。

三、土地整理与土地复垦开发的规划实施方案

    1、土地复垦开发：1997—2005年间，规划复垦开发荒地、废弃地2038.2亩，其中建成耕地2038.2亩；2006—2010年间，规划复垦开发荒地、废弃地1853.3亩，其中建成耕地1853.3亩。

    2、建设用地复垦：1997—2005年间，规划复垦建设用地941.0亩，其中建成耕地941.0亩；2006—2010年间，规划复垦建设用地627.5亩，其中建成耕地627.5亩。

    3、土地整理：1997—2005年间，通过“平整土地、拉框格方、搬迁坟墓、撤并村庄、挑高填低”等扩大耕地215.7亩，2005—2006年间扩大耕地152.3亩。 

土地整理、复垦开发规划表

                                                           单位：亩

四、规划实施措施

1、土地整理与复垦开发采用综合措施，实行综合治理，综合经营，扩大耕地面积，提高耕地质量，改善农业生态条件，坚持土地整理与土地复垦开发相结合，深度与广度开发相结合，并在发展粮食生产的同时，实行农、工、副、渔全面发展。振兴全镇农村经济，实现生态效益、经济效益、社会效益的统一。

2、土地整理、复垦开发要引入竞争机制，采取拍卖，承包等多种方式进行。鉴于当前土地开发与复垦的难度很大，可依据有关政策酌减或匹配有关费用。此外，土地整理、复垦开发必须同水土流失的治理相结合。

3、对因实施村庄规划或土地整理规划而动迁到新址的住户，应有一定的保障与补偿措施。

4、加大土地整理的投入。土地整理是一项投资很大的基础工程，因此，资金落实是实现土地整理，达到预期目的的关键因之，资金渠道的稳定，是完成土地整理规划指标的基本保证。因此，土地整理、复垦开发所需费用，应有国家、集体、个人三方面共同承担或由用户缴纳，为土地整理、复垦开发提供资金保障。在土地整理、复垦开发资金使用与管理上，应确保“有偿使用，流动周转，专款专用”。

5、加强对土地整理的领导。在土地整理方面如遇到问题由镇政府出面协调解决，镇国土管理所负责土地整理、复垦开发的具体工作。

6、镇国土所，必须加强对本规划的监督检查与指导实施，充分发挥土地管理机构的执法、检查职能，确保土地资源的合理开发利用。

第三章 基本农田保护专项规划

制定基本农田保护规划是编制土地利用总体规划的重要内容，也是落实土地利用总体规划的重要措施。

基本农田保护规划是关系到国计民生和子孙后代基本生存的大事，其目的是为了贯彻“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策和“一要吃饭，二要建设”的用地方针，合理安排国家建设，集体建设，农村建房用地，确保一定数量的基本农田保护区面积，以此保障农业生产，促进全社会经济的持续发展。

一、规划期限

本规划以1996年为规划基础年，1997年为规划起始年，2010年为规划目标年。

二、规划依据

本规划的法律依据和技术规程主要有：《中华人民共和国土地管理法》；中共中央国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）；江苏省委、省政府《关于贯彻落实〈关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知〉的通知》（苏发[1997]8号）；国家土地管理局《关于认真做好土地利用总体规划编制，修订和实施工作的通知》（[1997]国规土字第100号）；江苏省人民政府《关于认真做好土地利用总体规划编制，修订和实施工作的通知》（苏政发[1997]第121号）；中华人民共和国行业标准《县级土地利用总体规划编制规程》（试行）（1997）；江苏省国土资源厅《关于积极稳妥开展乡镇土地利用总体规划调整完善工作  进一步落实基本农田保护面积的通知》（苏国土资发[2002]11号）；国家《基本农田保护条例》（1994）；《江苏省基本农田保护条例》（1993）及其实施办法（1996）；《惠山区土地利用总体规划（1997—2010）》。

三、指导思想

坚持“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策和“一要吃饭、二要建设”的基本方针，在确保全镇耕地总量动态平衡的前提下，保证阳山镇粮食生产任务和蔬菜生产任务的同时，为经济发展和社会事业发展提供用地保障，同时加强水产养殖和园艺业的生产，调整农业内部结构，发展高效创汇农业和生态农业，创造最佳社会、经济、生态效益。

四、划定基本农田保护区原则

1、保护优质耕地原则。阳山镇有近一半的耕地为优质高产、稳产耕地，对于这部分耕地应加以保护，不得被建设占用，并且要加强管理。

2、与村镇建设规划相衔接原则。基本农田保护区的划定应充分考虑村镇建设的用地要求，为村镇建设留出足够的用地，使基本农田保护切实可行。

3、局部利用服从整体利用。眼前利益服从长远利益原则，基本农田保护区划定的一个主要目的是为了子孙后代着想，为可持续发展服务，而不是“吃祖宗饭，断子孙粮”，只顾眼前利益，部门利益，地方利益而不顾整体利益和长远利益。

4、集中连片原则。基本农田保护区的土地空间布局要求相对集中连片，这种布局不仅有利于保护区农田的有效保护，更为保护区农田开发利用集约化、现代化、规模化提供条件。

5、生态环境适宜度原则。巩固建立保护区内完整稳固的农田，生态系统，以确保农业的高效持续发展。

6、因地制宜原则。根据本地的条件和自然属性，按照土地最佳合理利用的要求，规划基本农田保护区。

五、规划目标与重点

本次规划的总体目标是：贯彻中共11号文件精神，实现阳山镇域耕地总量动态平衡，并努力提高耕地质量，有效保护和综合整治农业用地；有效控制非农业建设用地，合理控制城乡居民点用地规模；有计划、有步骤地开展土地整理和土地复垦开发。

本次规划的重点是实现耕地的占补平衡，提高耕地的利用率和产出率，实现耕地资源的可持续的可持续利用。

六、基本农田保护区规划

1、人口预测

本镇按惠山区属于多年人口变动相对稳定的地区，可利用人口自然增长率和机械增长数来预测镇域人口总量，其预测公式为：

P=P₀（1+K）ⁿ±△P

式中：P：规划期末总人口数；

P₀：规划基期人口数；

K：人口自然增长率；

△P：机械增长数+外来暂住人数。

根据惠山区计划生育指标及人口年龄与性别构成状况，取未来惠山区的多年人口增长率为0.2%，规划基期人口数为34242人。经计算的2010年人口预测数为47533人。

2、粮食需求量预测

（1）、口粮消费需求预测

预计人均口粮在240公斤。根据人口预测结果可得2000年本镇口粮需求量为0.82万吨，2010年口粮需求量1.14万吨。

（2）、饲料粮消费需求预测

本镇根据惠山区人民的膳食结构、营养比例较好。根据统计1996年人均消费副食品情况如下：肉18.05公斤、家禽21.05公斤、蛋15.43公斤、奶10.16公斤，已达国家推荐的小康型结构标准，到2010年向富裕型转变。

3、耕地生产能力预测

主要作物生产能力的预测包括：土地资源调查及利用现状分析，土地质量评价及理论单产分析，用地结构调整和总量预测等内容。

（1）、主要作物单产预测

单产由于不同的土地质量而有差异，采用联合国粮农组织（FAO）推荐的“农业生态区域法”（AEZ），结合灰色GM（1.1），趋势分析模型进行相互校正，以预测本区主要作物的生产潜力。（表1）

表1  AEZ法计算的本区最大理论单产（单位：公斤/亩）

（2）作物理论单产计算：作物的理论单产是作物在最大理论单产的基础上，根据地面要素的综合情况进行地面产量校正后获取的，一般地面校正系数根据土地适宜性评价的土地综合质量指数来确定。根据上述主要作物的最大校正系数，计算得到各类作物的平均理论产量。（表2）

表2   作物理论单产预测表（单位：公斤/亩）

4、基本农田指标确定与划分

根据1996年土地详查变更数据，阳山镇耕地面积为25948.7亩，本次规划上级要求本镇净增耕地2206.0亩，基本农田保护区面积为21920.0亩。

根据基本农田保护区指标，按照划定基本农田保护区原则，划分了基本农田与一般农田，并编制《基本农田保护区规划图（1997—2010年）》。

七、基本农田保护区规划的实施措施

1、加强宣传，进一步落实基本农田保护区规划的各项指标。

2、严格控制建设占用耕地的指标占用耕地要求与补充耕地和净增耕地等指标，保持动态平衡，以确保耕地总量、规模的相对稳定，确保基本农田保有量。

3、建立现代化的基本农田保护区动态检监测系统，加强基本农田保护区、片、块的动态监测。

第四章  实现镇域耕地总量动态平衡

促进社会经济可持续发展

中共中央国务院《关于进一步加强土地管理 切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）中，要求“各省、自治区、直辖市必须严格按照耕地总量动态平衡的要求，做到本地耕地总量只能增加，不能减少，并努力提高耕地质量”。党中央国务院做出这一重大举措，是针对我国人均耕地数量少、耕地质量总体水平较低，后备资源也不富裕的基本国情提出的，是党中央，国务院把保护耕地作为事关全国社会经济持续发展和中华民族子孙后代饭碗的大问题来抓的具体体现。中央领导多次指出，我国人多地少，耕地后备资源缺乏，对土地管理特别是耕地保护必须采取十分严格的措施，必须认真贯彻执行“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地的基本国策”，必须采取治本之策，扭转在人口大量增加的情况下，耕地大量减少的失衡趋势，减少阻碍社会经济持续发展的不利因素。

因此，在编制阳山镇土地利用总体规划时必须把“保持镇域耕地总量动态平衡，保障社会经济可持续发展”作为此次土地利用总体规划的核心内容。在全镇土地利用现状分析，土地需求预测和有限供给的基础上，在“可持续发展”思想指导下，提出阳山镇镇域实现耕地总量动态平衡的对策措施，以保证国家耕地保护总体目标的实现和全镇耕地保护具体目标的落实，为编制阳山镇土地利用总体规划提供科学的依据。

一、耕地减少基本情况分析

要保证耕地总量动态平衡，必须做到“耕地总量只能增加，不能减少”，必须搞好耕地保护的“开源”和“节流”，一方面要加大土地复垦开发和土地整理工作力度，增加有效耕地面积，另一方面也要严格控制各项非农业生产建设用地和农业内部结构调整对土地的占用，切实保护耕地，从某种意义上讲，搞耕地“节流”，严格控制各项建设占用耕地是实现耕地总量动态平衡，保证耕地不减少的一项有效途径。因此，认真做好全镇耕地减少分析，找出耕地减少的原因，采取有利措施做好耕地保护工作是十分必要的。

二、耕地减少原因与变化趋势分析

土地是十分宝贵的资源和资产。但近些年来，由于片面受经济效益的影响，乱占滥用耕地，违法占地，浪费土地的现象时有发生，造成镇域耕地面积减少，土地资产流失，不仅影响了镇域粮食生产和农业生产，也影响了全镇国民经济的发展和社会稳定，对镇域社会经济的持发展带来一定的隐患。造成耕地减少的原因是多方面的，但土地管理和耕地保护工作方面存在的体制、机制和法制等问题是主要原因。

（一）保护耕地存在的主要问题

1、在认识上没有把保护耕地提高到应有的高度

有的人对土地减少的危机感认识不足，耕地保护意识淡薄，往往把保护耕地和经济发展对立起来，在保护耕地与建设项目发生冲突时，往往是给建设项目让步，用减少耕地的方式来换取经济的发展，对保护耕地态度不积极，采取措施不力。

2、现行的土地管理体制及政策不利于合理利用和保护耕地

由于当前土地收益大部分留给地方，补充地方财政，用于基础设施投入等，导致耕地保护工作很难落到实处。

3、现有土地执法监察力度不够，不利于耕地保护

个别基层领导的地方保护主义比较严重，往往影响甚至干扰执法人员的正常工作，一定程度造成监察力度不强，处理土地违法案件不果断，对保护耕地带来负面影响。

4、农业内部结构调整占用耕地缺乏具体管理措施。

从“七五”、“八五”期间耕地减少情况看，农业内部结构调整也是占用耕地一个方面。同时，由于受经济利益的驱动，少数农民不分好地、次地，也不管地域分布和种植计划、市场需求，盲目发展果园、挖鱼塘，占用了一定数量的耕地。

（二）耕地减少的主要表现

为了适应市场经济发展的需求和加快经济发展步伐，进行一些必要的能源、交通和水利工程建设，必然要占用一部分耕地，这也是经济发展的客观要求。

按照国家现行规定，对单位和个人占用耕地进行各项建设和盖房，补偿费仅为前三年平均亩产值的6倍，远远低于耕地的使用价值，而占用耕地用于建设，要比改造旧城区动迁便宜得多，从而导致一些单位千方百计占用耕地进行建设，使耕地大量被占。

由于人口不断增加和工业化、农村城镇化的迅速发展，城镇用地面积迅速增加，随着城镇建设发展，用地规模有所增加，所增加的城镇用地面积，又大部分是占用耕地。由此可见，城镇的发展是造成耕地减少的一个主要方面。

（三）耕地变化趋势分析

1、耕地减少趋势分析

（1）1997—2010年，全镇城镇建设占用耕地控制在3179.5亩。

（2）1997—2010年，全镇村庄建设占用耕地控制在68.5亩。

（3）1997—2010年，全镇交通建设占用耕地控制在350.0亩，其中国家和省重点工程交通建设占用342.5亩。

（4）1997—2010年，水利建设占用耕地控制在24.0亩。

（5）1997—2010年，全镇域农业内部结构调整尽量不占或少占耕地，在非占不可时，应坚持贯彻执行“占一补一”的方针，保证镇域耕地总量动态平衡。

2、耕地增加趋势分析

（1）土地后备资源复垦开发：1997—2010年土地后备资源复垦开发增加耕地3891.5亩。

（2）建设用地复垦：1997—2010年建设用地复垦增加耕地1568.5亩。

（3）土地整理：1997—2010年土地整理增加耕地368.0亩。

三、实现耕地总量动态平衡的对策与措施

（一）指导思想

实现耕地总量动态平衡是党中央、国务院为加强土地管理，保护耕地而做出的一项重大决策，是实现国民经济可持续发展的重要保证，为了落实中央11号文件精神突出的“必须严格按照耕地总量动态平衡的要求到本地耕地只能增加，不能减少，并努力提高耕地质量”的要求，必须把实现耕地总量动态平衡作为全镇土地管理工作的一项重要任务。要进一步加强土地管理，严格建设用地审批手续，严格控制城镇建设用地规模，尽量做到少占耕地或不占耕地。同时，有计划地开发一些后备资源，以弥补耕地数量的减少。

（二）全镇耕地总量动态平衡的目标和任务

1、目标

对全镇到2010年各项建设用地占用耕地及现有土地后备资源开发潜力分析，到2010年，全镇耕地总量保持在28154.7亩，比1996年耕地总量增加2206.0亩。

2、任务

（1）1997—2010年全镇土地复垦、整理增加耕地5828.0亩。

（2）1997—2010年全镇城镇建设占用耕地3179.5亩、村庄建设占用耕地68.5亩、交通建设占用耕地350.0亩，其中国家和省重点工程交通建设占用342.5亩、水利建设占用耕地控制在24.0亩。

（三）对策与措施

1、调整土地收益方法，建立耕地保护的经济制约机制

要有效解决为获巨额土地收益而不惜大量任意处置耕地的严重问题，必须改变目前土地收益的使用办法。建立保护耕地新的经济制约机制。按照中央11号文件规定，凡是新占耕地，农地转为非农业建设用地的土地收益全部上缴中央，原则上用于耕地开发，利用建设用地内部挖潜的土地收益全部留给地方，专款用于镇域建设、土地开发和中低产田改造。按照这一规定，应当把土地管理工作的重点转移到搞好土地内部挖潜，盘活存量土地上来，在各项建设用地上尽量做到少占或不占耕地，以利于耕地保护工作的贯彻落实。

2、适应保护耕地需要，加快土地管理体制改革

为了从根本上解决保护耕地问题，必须改革现有的土地管理体制。

（1）土地管理垂直管理体制一定要全面到位，不能仅停留在口头上、文件上；

（2）土地管理部门经费应由财政解决，实行收支并行，土地管理工作与土地收费二者脱钩，不再依靠“卖地”增加经济收益；

（3）加大国家对土地管理的权力，提高土地管理部门的地位和权限，对土地用途分区实行严格的用途管制，保证耕地保护的各项措施落到实处。

3、修改和制定有关法律，为实现耕地总量动态平衡提供法律保障

新修订的《土地管理法》已与1999年1月1日实施，因此必须修订地方性土地管理法律法规，通过法律实施耕地保护、管制、开发和监督管理，加大对违法占用，乱占滥用耕地处理力度。

4、采取综合措施，严格控制占用耕地

（1）严格控制镇村用地规模，对于镇区用地规模过大的，要坚决压缩到标准控制规模以内，城镇建设用地应以内部挖潜，改造旧镇区为主，尽一切可能提高土地利用率。

（2）严格建设用地审批管理，对各项建设用地必须严格按照法定的权限和程序报批。对建设用地，凡是不符合土地利用总体规划或未纳入年度用地计划的，原则上不予审批土地。

（3）加大耕地保护力度，建立永久性耕地保护制度。按照国务院和省人大颁布的《基本农田保护条例》的规定，建立耕地保护制度，落实耕地保护责任，把耕地保护工作落实到村和地块。

（4）实行非农业建设占用耕地“三挂钩”政策，即非农业建设耕地与土地复垦开发挂钩，开垦至少同等数量的耕地；城镇用地规模扩展与农村居民点缩并挂钩；增加建设用地与提高土地利用率挂钩。通过实行“三挂钩”政策，达到各项非农业建设占用耕地与土地开发增加耕地持平或净增耕地，以便保证耕地总量动态平衡目标的实现。

5、加强土地利用宏观调控力度，实现土地供需总量平衡

保持耕地总量只能增加，不能减少是一项十分艰巨的任务，必须加大土地利用宏观管理，搞好土地利用总体规划和用地计划，对土地供需总量实行控制。一方面要赋予土地规划管理工作应有的地位和作用，搞好土地利用总体规划与城镇规划的协调工作，以加强国家对耕地保护力度；另一方面要加强土地利用计划管理，对各项用地计划实行指令性计划管理，一经下达，必须严格执行，不得突破。

6、搞好土地后备资源开发，保证耕地总量动态平衡目标的实现

（1）积极搞好土地开发，在保护生态环境的前提下，采取各种形式，加大土地复垦开发力度，增加耕地面积。

（2）要把土地开发列入国家农业综合开发项目，争取国家在资金上给予扶持。

（3）制定优惠政策，采取入股、合资经营，吸引外地投资者到本镇从事土地开发。

（4）加大土地开发投入，从耕地占用税、土地出让金中拿出一定资金，专款专用，用于土地开发。

（5）搞好土地复垦和土地整理，对一些工矿废弃地，按照“谁破坏，谁复垦”的原则，落实复垦资金，搞好工矿废弃地利用。同时，通过土地整理增加有效耕地面积。

四、落实镇域耕地总量平衡，促进社会经济可持续发展

土地资源作为社会经济发展的基本资源，其变化不仅影响到镇域其他各个方面的变化，而且也会导致区域外各种社会经济因素的变化，从而导致社会经济的发展变化。从这一点上来讲，土地利用状况的变化是影响社会、经济可持续发展的一大动因，而这其中耕地总量的变化是最大的因子，做好镇域耕地总量动态平衡工作，使镇域土地资源配置向最优化组合逼近，无疑将会为镇域社会经济的可持续发展奠定良好的基础。

第五章 土地利用总体规划管理措施

在制定土地利用总体规划的基础上，合理的、行之有效的规划实施管理政策措施是保证规划实施，保证规划的社会、经济及生态目标实现的必要条件。

一、法规措施

制定《阳山镇土地利用总体规划实施办法》，以政府文件形式下发，主要内容包括：

（1）规划使用范围：本规划适用与阳山镇范围内一切土地所有者、使用者和管理者；全镇各部门、各单位及个人建设用地（含规划）的审批应以本规划为依据。

（2）规划实施的监督机构：在全镇各级政府中建立相应级别的规划实施监督机构，同时调动全社会对于规划实施的监督的积极性。

（3）把实施规划纳入政府的工作目标责任制。

（4）制定修订规划的原则与程序。

二、行政措施

（1）加强规划管理措施，制定占用农地和非农地规划许可证制度，制定用地指标计划管理制度和专项规划管理制度，制定土地整理、复垦和开发规划和耕地占补平衡规定。

（2）按区级指标要求严格编制和实施乡镇土地利用总体规划。

（3）实行政府领导实施规划的目标责任制度，规划公示制度和规划执法监督查处制度。

三、经济措施

（1）推进土地有偿使用，完善国有土地有偿使用有关规定，集体土地承包权流转规定，培育地产市场。

（2）制定保护耕地，集约利用土地的经济政策，如地力培肥规定等。

（3）落实土地整理、复垦和开发资金，镇政府应加大对土地整理、复垦和开发资金的投入，并制定对土地整理、复垦和开发在经济上的鼓励措施。

四、技术措施

（1）加强土地监测的措施。

（2）改进规划管理的技术手段，如建立土地利用总体规划管理信息系统，以利于规划动态实施和土地利用信息适时更新。

五、其它政策措施

土地利用总体规划必须围绕规划目标和要求，以土地供给制约和引导需求为原则，着眼与土地利用效率的提高，走内涵挖潜的路子，确保土地可持续利用，努力促使土地利用的经济效益，社会效益和生态效益相统一。

（1）制定配套措施，确保规划顺利实施。规划一经批准，就要采用一系列的行政、经济、法律措施来实施，并以土地利用总体规划为依据，顺利实现规划目标。

（2）详细规划与专项规划必须与总体规划相结合。总体规划是轮廓性的用地规划。详细规划和专项规划与总体规划协调是建设施工和土地利用安排的依据。因此，总体规划批准后，必须依据协调的“两区”规划，将土地的开发、利用、整治保护具体落实到地块上。

（3）强化制度建设，规范规划实施的管理，通过制度建设，强化国土管理，促进单位土地面积的产出率提高；改变土地利用空间，实现土地利用最佳组合；搞好土地开发，增加土地的供给总量。

六、其它

（1）本规划必须严格执行。如有变动，须报惠山区人民政府和上级人民政府批准，并报江苏省人民政府审批。

（2）本规划纳入阳山镇国民经济和社会发展“十五”计划和2010年远景规划之中。为保证本规划的实施，阳山镇制定相关条例，并由镇人大监督实施。

（3）镇政府、国土所制定分年度土地利用计划逐步落实已制定的规划目标。

（4）本镇国民经济各部门编制土地利用专项规划及对各项建设用地的审批，均需以本规划为依据。

（5）根据社会经济形势的发展，进行土地利用结构的适时调整，是本规划在实践过程中不断完善。

（6）本规划由阳山镇人民政府负责解释，具体规划条款由阳山镇国土部门负责解释。