多项措施保证《土地调查条例》全面贯彻落实
李炜 尚晓萍
《土地调查条例》（国务院令第518号，以下简称《条例》）的公布和施行，是土地调查制度建设的里程碑，使土地调查工作有法可依，使土地调查数据真实准确目标的实现有了切实保障，标志着我国土地调查工作完全步入法制化轨道。自2008年2月7日《条例》公布以来，为贯彻落实《条例》，从中央到地方，已开展多次学习和培训活动。当前，如何进一步贯彻落实《条例》，保证《条例》确立的各项制度顺利实施，仍是土地管理工作中的一项重点工作，对此，笔者提出以下几点意见：
一、统一思想，提高认识
土地调查工作是一项影响全局、意义重大、十分复杂的社会综合系统工程。从中央到地方，从党政机关到企事业单位，从单位到个人，从土地调查人员到被调查对象，无不与土地调查工作有着密切联系，这就要求地方各级人民政府、各级国土资源管理部门、土地调查工作人员，都要进一步统一思想，提高认识。首先，要提高对《条例》重要性的认识。《条例》不仅全面规范了土地调查工作，也规范了地籍管理工作，更是对整个土地管理工作的规范，是土地管理制度建设取得的重要成就，对实施最严格的耕地保护制度，加强和改善宏观调控，促进经济社会全面协调可持续发展具有重大意义。其次，要在实践中认真贯彻落实《条例》，坚持依法开展调查工作。比如要严格采用《土地利用现状分类》国家标准、统一的技术规程和按照国家统一标准制作的调查基础图件，要聘用有土地调查员工作证的人员从事土地调查工作，要严格遵守招标投标制度选择承担土地调查任务的单位等，同时，要注意保护被调查单位和个人的合法权益，把《条例》确立的各项制度真正落到实处。第三，要严把土地调查成果质量关，将土地调查工作最终落脚于及时提供真实准确的土地基础数据，为全面查清土地资源和利用状况提供保障，为加强和改善宏观调控提供重要依据。
二、政府主导，部门协作
无论是全国土地调查，还是日常变更调查，都涉及到千家万户、各行各业，涉及到全国城乡的每一个用地单位，《条例》已经明确提出土地调查工作要按照“全国统一领导、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与”的原则组织实施。这就要求地方各级政府在土地调查工作中要发挥主导作用，具体要做到以下三点：一是对本行政区域的土地调查成果负责，保证调查数据的真实性和准确性。二是对土地调查所需经费提供保障。土地调查工作的开展需要大量经费做保障，各级政府要将调查经费列入财政预算，按时拨付，以保障调查工作顺利开展。三是应当制定总体方案和实施方案，制定标准规范，使调查工作得以规范有序地进行。同时，有关部门要积极协作，相互配合。由于土地调查涉及面广，各级土地调查领导小组及办公室应负责协调发展改革、财政、民政、建设、水利、农业、环保、统计、林业、海洋、测绘等部门，相互配合，各尽其职，更好地完成土地调查工作。
此外，全社会的共同参与是顺利完成土地调查工作的基础。土地调查的主要对象是土地，由于土地的特殊性，土地调查往往需要用地单位和个人的密切配合，调查的对象也就包括了用地单位和个人。这就要求接受调查的单位和个人必须按照《条例》的要求，配合土地调查工作，履行各项义务。
三、完善制度，推进立法
《条例》是自新《土地管理法》颁布实施以来制定的第一部土地行政法规，是土地调查制度的重要立法突破，然而，这项制度仍需要进一步的完善。一方面，《条例》在总结多年土地调查工作成功经验的基础上确立了很多重要制度，而这些制度在《条例》中只作出了较为原则的规定，这就需要在今后的工作实践中，继续积极探索完善各项制度，比如，如何具体实施招投标？如何对调查成果进行汇交汇总统计？如何开展调查成果的抽查？调查成果如何公布？等等，这些都需要进一步完善。另一方面，现行《土地管理法》关于土地调查的规定只有一条，这远远不能适应现实的需要，目前有关机关正在研究修订《土地管理法》，借此时机，应当吸收《条例》的主要内容，将土地调查作为专章写入《土地管理法》，以提高土地调查工作的地位和土地调查各项制度的执行力。此外，与《条例》相配套的《土地调查条例实施办法》，已被列入《国土资源部2008年立法工作计划》，《土地调查条例实施办法》需要进一步细化土地调查的内容、方法和各项制度，增强各项制度的可操作性，具体指导土地调查工作。
立法是为了指导实践，对于正在进行的第二次全国土地调查来说，《条例》的出台恰逢其时，《条例》将有效指导第二次全国土地调查工作的开展，同时，也为检验《条例》、进一步完善《条例》确立的各项制度提供了最好的途径。因此，在第二次全国土地调查中应当严格执行《条例》的有关规定，并将调查工作中取得的经验及时反映到正在开展的立法工作中。
四、加强培训，提高素质
土地调查作为摸清我国土地家底的重大国情国力调查，工作量大、涉及面广、专业技术要求高，是一项复杂的系统工程，对从事土地调查队伍的素质提出了较高的要求。选拔和培养一支能够适应土地调查工作需要的高素质的调查队伍，是土地调查成果质量的重要保障。《条例》已对调查队伍素质提出了明确规定，包括承担土地调查任务的单位，也包括从事具体调查工作的个人。一方面，要求在面向社会选择专业调查队伍承担的土地调查任务时，严格通过招标投标方式组织实施，并严格规定参加招投标承担土地调查任务的单位应当符合以下条件：具有法人资格、有与土地调查相关的资质和工作业绩、有完备的技术和质量管理制度、有经过培训且考核合格的专业技术人员等。另一方面，无论是从事土地调查工作和地籍管理工作的人员，还是从事国土资源管理工作的人员，不仅要熟悉土地调查的技术规程和程序，掌握土地调查的技术方法和手段，更要熟悉有关法律、法规和政策，特别是要熟悉近年来党中央、国务院关于土地管理和宏观调控的一系列重要政策文件和指示精神，只有如此，才能真正将《条例》的精神实质贯彻到土地调查工作的实践中。这就需要加强对从事土地调查人员的业务培训，同时要严格把关，提高土地调查人员准入的门槛，确保选拔和培养一支能够适应土地调查工作需要的高素质的调查队伍。